"La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité"

Article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen

Aux termes de ces dispositions, il est impossible de déposséder une personne de son bien immobilier, sauf pour cause d'utilité publique et à la condition qu'une juste et préalable indemnité soit déterminée. Le mécanisme d'expropriation correspond à cette exception. L'expropriationest une procédure qui permet à la puissance publique de porter atteinte au droit de propriété en imposant à un propriétaire de céder son bien, dans un but d'utilité publique, moyennant le paiement d'une indemnité. Un propriétaire peut se trouver dans l'obligation de céder son bien, dans le cadre d'une procédure d'expropriation traditionnelle, mais également dans le cadre d'une expropriation résultant d'un état de carence prononcé par le juge judiciaire.

L'expropriation traditionnelle

L'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen dispose : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ». Aux termes de ces dispositions, il est impossible de déposséder une personne de son bien immobilier, sauf pour cause d'utilité publique et à la condition qu'une juste et préalable indemnité soit déterminée. Le mécanisme d'expropriation correspond à cette exception. L'expropriation est une procédure qui permet à la puissance publique de porter atteinte au droit de propriété en imposant à un propriétaire de céder son bien, dans un but d'utilité publique, moyennant le paiement d'une indemnité. Un propriétaire peut se trouver dans l'obligation de céder son bien, dans le cadre d'une procédure d'expropriation traditionnelle, mais également dans le cadre d'une expropriation résultant d'un état de carence prononcé par le juge judiciaire.

Les acteurs de l'expropriation

L'Etat, représenté par le préfet, dispose d'un monopole dans cette procédure d'expropriation : il est le seul à être titulaire du pouvoir d'exproprier. L'Etat est l'auteur des actes administratifs dans le cadre de la phase administrative de l'expropriation. Il a l'initiative de l'ouverture de l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique ; de la déclaration d'utilité publique ; de l'ouverture de l'enquête parcellaire ; de l'arrêté de cessibilité ainsi que de la saisine du juge de l'expropriation en vue d'obtenir l'ordonnance de transfert de propriété.

Toutefois, si l'Etat est le seul à disposer du pouvoir d'exproprier, il diffère des personnes habilitées à engager la procédure d'expropriation (l'expropriant).
L'expropriant demande à l'Etat d'utiliser son pouvoir d'expropriation, ce dernier restant libre de le mettre ou non en œuvre.

Ces personnes habilitées à engager la procédure d'expropriation, sont composées en grande partie, des personnes publiques - telles que l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics, ou encore les groupements d'intérêt public – et de manière plus exceptionnelle, des personnes privées à condition qu'elles soient investies d'une mission de service public.

Le but d'intérêt général

L'expropriation, pour être mise en œuvre, doit répondre à un but d'intérêt général d'une part, et doit être nécessaire d'autre part.
Autrement dit, est illégale toute expropriation qui ne poursuit pas un but d'intérêt général ou qui n'est pas nécessaire.

L'utilité publique est une notion contingente, difficile à déterminer. Cependant, le Conseil d'Etat a jugé que « une opération d'expropriation ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social, la mise en cause de la protection et de la valorisation de l'environnement, et l'atteinte éventuelle à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente » (Conseil d'Etat, Ass, 28 mai 1971, Ministre de l'Equipement et du Logement c/ Fédération de défense des personnes concernées par le projet actuellement dénommé « Ville Nouvelle Est », req. 78825).

Le juge procède à un bilan coût-avantage afin de déterminer l'utilité publique d'une expropriation. L'opération d'expropriation doit présenter des avantages supérieurs aux inconvénients qu'elle engendre, pour être déclarée d'utilité publique.

Toutefois, pour qu'une opération soit légale, il ne suffit pas qu'elle poursuive un but d'intérêt général, qu'elle soit déclarée d'utilité publique. Celle-ci doit également être nécessaire.
Aux termes d'une jurisprudence constante, une opération d'expropriation doit être regardée comme nécessaire dès lors qu'aucune autre procédure ne peut être mise en œuvre pour arriver au même but. Par conséquent, lorsqu'une opération pouvait être réalisée dans des conditions équivalentes en utilisant d'autres moyens, le juge refuse de reconnaître la nécessité de l'expropriation (Conseil d'Etat, 16 janvier 2008, Communauté de l'Agglomération de MAUBEUGE, req. 283020).

Les phases de l'expropriation

La procédure d'expropriation est divisée en deux phases : une phase administrative d'une part, et une phase judiciaire, d'autre part.

La phase administrative

En premier lieu, la phase administrative de la procédure d'expropriation est partagée en deux étapes.

La première étape est constituée par l'adoption de la déclaration d'utilité publique (DUP). Cet acte est adopté à la suite d'une enquête publique prévue à l'article L.110-1 du Code de l'expropriation.
La DUP doit être adoptée dans un délai d'un an à compter de la clôture de l'enquête publique. Ce délai est porté à 18 mois lorsque l'utilité publique est déclarée par décret en Conseil d'Etat.

Le décret n°2004-127 du 9 février 2004 précise la répartition des compétences entre le préfet, le ministre et le Conseil d'Etat. Il ressort des dispositions des articles R.112-1 et suivants du Code de l'expropriation que la DUP est adoptée par arrêté du ou des préfets du lieu des immeubles faisant l'objet de l'expropriation. Toutefois, pour les opérations réalisées dans la perspective d'installer des administrations centrales de l'Etat, des services centraux de l'Etat ou encore des services à compétence nationale, la DUP devra être adoptée par un arrêté ministériel.

La DUP entre en vigueur lorsqu'elle est régulièrement publiée et reste en vigueur pour une durée maximale de 5 ans, à l'exception des DUP prononcées en Conseil d'Etat pour lesquelles il n'existe pas de durée maximale de vigueur.

L'arrêté ou le décret déclarant l'utilité publique fixe les bénéficiaires de l'expropriation ainsi que les buts de cette dernière. L'arrêté ou le décret peuvent faire l'objet d'un recours en excès de pouvoir devant le juge administratif, dans un délai de deux mois à compter de sa publication, afin d'en obtenir l'annulation.

La deuxième étape de la phase administrative de la procédure d'expropriation est constituée par l'adoption d'un arrêté de cessibilité par le préfet conformément aux dispositions de l'article L. 132-1 du Code de l'expropriation.

Comme la DUP, l'arrêté de cessibilité peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif dans un délai de deux mois à compter de la notification du dit arrêté aux propriétaires.

Dès lors que le juge de l'expropriation est saisi, on entre dans la deuxième phase de la procédure d'expropriation, la phase judiciaire.

La phase judiciaire

La phase judiciaire de l'expropriation est elle-même divisée en deux étapes.

Au titre de cette phase judiciaire, intervient le transfert de propriété. Ce transfert est prononcé par le juge de l'expropriation qui est un juge désigné parmi les membres du Tribunal de Grande Instance (autrement dit, c'est le juge judiciaire).

Le juge de l'expropriation est saisi uniquement par le préfet conformément à l'article R. 221-1 du Code de l’expropriation. Ce juge a pour mission de valider l'arrêté de cessibilité et de prononcer le transfert de propriété.

Le juge doit adopter une ordonnance de transfert de propriété dans un délai de 15 jours à compter de la réception du dossier.
Une fois l'ordonnance prononcée, la propriété du bien est transférée au bénéficiaire de l'expropriation et les droits réels et personnels existants sur le bien objet de l'expropriation s'éteignent (articles L.12-1 et L.222-2 du Code de l'expropriation).

A compter de cette ordonnance, l'expropriant devient propriétaire du bien. Toutefois, le propriétaire initial peut demeurer dans son bien jusqu'au paiement ou la consignation de l'indemnité.

Cette ordonnance peut faire l'objet d'un recours en cassation conformément aux dispositions de l'article L.223-1 du Code de l'expropriation, pour incompétence, excès de pouvoir ou vice de forme. Le pourvoi doit être formé dans un délai de deux mois à partir de la date de notification de l'ordonnance.

Le transfert de propriété n'intervient pas seulement par voie d'ordonnance. Celui-ci peut également intervenir par voie amiable. Cette cession produira alors les mêmes effets qu'une ordonnance de transfert de propriété, mais elle devra cependant être considérée comme un contrat de droit privé.

Avant que le transfert de propriété soit prononcé, une juste et préalable indemnité doit être fixée. C'est le juge de l'expropriation, au titre de la phase judiciaire, qui détermine le montant de cette indemnité en tenant compte des suggestions de l'expert qui s'est déplacé sur les lieux.

L'indemnité est préalable car elle est déterminée avant que l'ordonnance de transfert de propriété soit adoptée. De ce fait, l'exproprié peut rester dans son bien jusqu'au paiement ou à la consignation de ladite indemnité.

Le jugement fixant le montant de l'indemnité peut faire l'objet d'un appel ainsi que d'un recours en cassation.

L'état de carence

La loi n°2003-710 du 1er Août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, prévoyait aux articles L.605-l et L.605-7 du Code de la construction et de l'habitation, la possibilité pour le juge de déclarer l'état de carence qui entrainait l'expropriation d'un immeuble. Mais cette procédure a été modifiée par la loi n°2009-323 du 25 mars 2009 de Mobilisation pour le logement. L'état de carence est désormais codifié aux articles L.615-6 à L.615-8 du Code de l'habitation et de la construction.

Aux termes des dispositions de l'article L.615-6 du Code de la construction et de l'habitation, le président du Tribunal de Grande Instance peut être saisi par le maire d'une commune ou le président d'un Etablissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI), aux fins de désignation d'un expert, dès lors qu'en raison de difficultés financières ou de gestion, un propriétaire, une société civile immobilière, un syndicat de copropriétaires, la société d'attribution ou encore la société coopératrice de construction, se voit dans l'impossibilité de garantir la conservation d'un immeuble collectif à usage d'habitation ou bien la sécurité des occupants.

En fonction des résultats de l'expertise, le président du Tribunal de Grande Instance, décide de déclarer ou non l'état de carence.

L'article L.615-7 du Code de la construction et de l'habitation prévoit que lorsque l'état de carence est prononcé par le président du Tribunal, celui-ci est suivi de l'expropriation de l'immeuble.

La procédure d'expropriation, en l'occurrence est simplifiée par rapport à la procédure traditionnelle d'expropriation.

En effet, le maire, ou le président de l'EPCI, constitue un dossier soumis au vote de l'assemblée délibérante qui contient un projet simplifié d'acquisition qui doit avoir pour objet la réhabilitation de l'immeuble aux fins d'habitation, ou la démolition totale ou partielle du dit immeuble.
Ce projet reste à la disposition du public durant un délai d'un mois.

Une fois l'assemblée prononcée sur le projet simplifié d'acquisition, le préfet, par arrêté, déclare l'utilité publique du projet, la cessibilité des immeubles, fixe le montant de l'indemnité prévisionnelle et détermine la date à laquelle il peut être pris possession de l'immeuble.

La prise de possession, dans le cadre de la procédure de carence, intervient après paiement ou consignation de l'indemnité (comme en matière d'expropriation traditionnelle) et doit intervenir dans un délai de deux mois minimum après l'adoption de l'arrêté déclarant l'utilité publique du projet.

L'article L.615-7 du Code de la construction et de l'habitation prévoit également que le préfet doit poursuivre l'expropriation conformément aux dispositions du Code de l'expropriation, dans un délai de un mois après la prise de possession du bien exproprié.

Autrement dit, il devra saisir le juge de l'expropriation afin d'obtenir l'adoption de l'ordonnance de transfert de propriété et la fixation de l'indemnité nonobstant la prise de possession et le paiement de l'indemnité.

Au cours de ces processus, vous pouvez disposer de recours concernant tant la validité de l'expropriation elle-même, que les montants d'indemnisation.

Le cabinet d'avocat Daoud Achour vous offrira un avis juridique compétent en vous conseillant sur la stratégie à adopter, mais aussi en négociant - sur la base des éléments recueillis auprès de l'administration fiscale - la meilleure indemnisation possible pour vous. Dans le cadre de la procédure devant le Juge de l'expropriation, son rôle sera de vérifier la régularité de la procédure.

Concernant l'indemnité, le cabinet Daoud Achour s'attache à conduire le juge à fixer la valeur du bien à un montant supérieur à la proposition de l'autorité publique et à l'estimation de l'administration fiscale ainsi qu'à réclamer toutes les indemnités accessoires auxquelles l'exproprié peut prétendre.

Le cabinet Daoud Achour offre donc conseil et assistance devant le juge administratif (recours pour excès de pouvoir), et le juge judiciaire (recours contre le jugement fixant l'indemnité) pour les questions juridiques liées à l'expropriation pour cause d'utilité publique dans le cadre des problématiques suivantes :

  • recours contre la déclaration d'utilité publique (recours pour excès de pouvoir, référé suspension, exception d'illégalité de la déclaration d'utilité publique, recours de plein contentieux)
  • expropriation pour risques naturels
  • expropriation pour la réalisation d'aménagements fonciers, agricoles ou forestiers
  • expropriation pour la protection et la mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains
  • expropriation et occupation temporaire
  • droit de préemption urbain (DPU)
  • droit de préemption départemental (pour la protection et la mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains, pour la protection des espaces naturels sensibles)
  • droit de préemption sur les fonds artisanaux, sur les fonds de commerce et les baux commerciaux
  • droit de rétrocession